郭索彦:水土保持监测与信息化管理制度体系建设现状和思路

2019-05-28 19:44

  信息化是水土保持工作的重要基础▯▯▯,管理制度和标准体系建设是推进水土保持监测与信息化工作的重要保障▯▯。在全面系统分析当前水土保持监测与信息化发展面临的新形势和管理制度体系现状的基础上▯▯▯,从管理层级、管理对象、管理流程▯▯、管理要素等角度,提出了我国水土保持监测与信息化管理制度体系的建设思路,并从管理制度、技术标准、技术规定3个层面▯,明确了近期主要工作,旨在逐步形成水利部、省级、地(市)级▯▯▯、县级自上而下、覆盖全面▯▯▯、设计科学、管理规范▯、一体化的制度体系,最终达到统一要求,上下协同,稳定推进全国水土保持监测与信息化工作的目标。

  水土保持监测是水土流失预防和治理的基础,是国家生态文明建设决策和考核的依据,信息化是水土保持现代化的必然途径和重要保障。十八大以来,党中央、国务院对全面推进生态文明建设作出了一系列重大决策部署,先后“印发了《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见、生态文明体制改革总体方案》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,制定了《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态环▯▯▯:境监测网络建设方案》等制度文件。2015年,国务院批复《全国水土保持规划(2015—2030年)》,明确要求对规划的实施情况▯▯,进行跟踪监测、督促检查与考核评估。这些决策部署与制度安排▯▯,深刻影响着水土!保持事业发展的方方面面,对新时期水土保持工作提出了全新的任务和更高的要求。水利部高度重视水土保持监测与信息化工作▯▯▯,把其作为当前及今后一个时期的重要工作来安排部署[1],先后发布或出台了《水土保持生态环境监测网络管理办法》《全国水土保持监测纲要(2006—2015年)》《全国水土保持信息化发展纲要》《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》等一系列规章或管理制度▯▯▯。2017年1月,水利部为深入贯彻新时期党中央▯▯、国务院的决策部署,印发了《水利部关于加强水土保持监测工作的通知》,不仅进一步明确了加强水土保持监测工作的重要性,而且明确了事权划分和重点任务▯。水利部办公厅印发的《全国水土保持信息化工作2017—2018年实施计划》,明确提出了水土保持信息化工作的实施目标、主要任务、进度和组织分工等要求。这些文件都明确要根据水土保持监测与信息化的工作要求,落实管理制度建设的保障措施。认真梳理我国水土保持监测与信息化管理制度体系建设现状▯,分析缺位与不足,根据发展需求,明确今后一个时期管理制度体系建设的主要内容与要求,是全面贯彻落实水利部系列文件要求的重要工作。

  当前▯▯▯,我国水土保持监测与信息化工作发展到了一个关键时期,是水利部着力推动的重点工作之一。完善并加强水土保持监测与信息化管理制度体系建设,是保证中央生态文明建设决策部署落实,规范政府职能转变和强化行业管理▯▯,推动水土保持改革与全面发展的重要保障。

  在水土保持监测方面,水利部要求理清工作思路,依据事权划分履行好水土保持监测工作职责▯▯,明确了全面加强水土流失动态监测、推进水土保持监管重点监测▯、做好应急和案件查处监测、推进水土保持监测信息化、完善水土保持监测站点和技术体系▯▯▯、强化水土保持监测成果管理等6项重点任务,并要求各级水行政主管部门要把监测工作纳入年度目标管理和绩效考核,稳步推进规范化建设。上述任务和要求不仅明确了各层次管理的具体职责,而且拓宽了工作内容与业务领域,要求新时期水土保持监测管理制度体系建设,必须涵括不同的管理层次▯▯▯,要求更全面;覆盖不同业务领域,内容更科学;针对各项工作流程,要求更具体▯,同时要满足管理制度建设的规范化、精细化、体系化等要求。

  在水土保持信息化方面,当前要紧紧围绕水土保持业务与管理需求,重点抓好信息管理系统应用完善、数据库建设”与维护、监督管理信息化应用等工作▯▯。信息管理系统应用▯▯?完善,主要是推进全国水土保持信息管理系统在国家、流域▯▯▯、省、地(市)▯、县的全面应用,并按照“边应用、边完善”的原则,做好信息管理系统的整合和完善工作。水土保持数据库建设与维护▯▯,是指要按照业务应用数据来源▯▯▯,加快历史数据的入库▯,同时对新产生的数据完成录入▯,形成完整的水土保持数据库▯▯。监督管理信息化应用,主要是推动卫星遥感技术在生产建设项目和水土保持重点工程监督管理中的应用,通过遥感影像发现疑似违规项目,按照管理职责与权限进行现场检查核实,使监管更精准▯▯▯,保证监管到位不缺位。水土保持重点工程监管信息化应用▯,主要是通过工程实施效益评估、年度监督检查和竣工验收完成对工程措施数量的核实▯▯▯,确保工程建设取得成效▯。在落实水土保持监测和信息化工作中▯▯,要注意把握总体目标要求▯▯▯、管理部门和监测机构职责、中央和地方事权界定▯▯、成果应用强化、标准和制度完善、督查与考核等重点,确保各项工作有序推进▯▯。这就要求水土保持信息化管理制度体系建设▯,要围绕水土保持主要业务工作,更加专业化;强化不同流程管理,更加实用化;统筹不同行业业务管理,更加融合化;同时满足管理制度建设的标准化、规范化▯▯▯、体系化、可操作性等要求▯▯。

  早在20世纪20年代▯▯,我国就开始了径流泥沙测验等水土保持监测工作▯,但其制度建设▯▯,尤其是以法律形式规范行为▯▯,是以1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布为标志▯,并以此为依据和基础逐步建立起来的[2-5]。按管理效力,可分为法律法规▯、规范性文件和技术标准3个层次。

  当前仍有效力的法律法规,包括《中华人民共和国水土保持法》《水土保持生态环境监测网络管理办法》等,具有强制性、纲领性和原则性等特点。尤其是2011年3月施行的修订后的《中华人民共和国水土保持法》▯▯▯,从水土保持监测的地位与作用、完善水土流失调查与公告制度▯▯、严格生产建设项目水土保持监测管理、完善水土保持监测网络和保障监测经费等5个方面强化了水土保持监测工作,是水土保持监测工作管理制度体系建设的基本遵循。

  当前仍有效力的规范性文件,包括《水利部关于加强水土保持监测工作的通知》《全国水土流失动态监测与公告项目管理办法(试行)》等,具有规范性、程序性等特点。

  当前采用的技术标准多是规范监测技术行为的,现行标准包括《水土保持监测技术规程》(SL277—2002)、《水土保持遥感监测技术规范》(SL592—2012)、《水土保持监测点代码》(SL452-2009)、《水土保持监测设施通用技术条件》(SL342—2006)等▯▯▯,以及《生产建设项目水土保持监测规程(试行)》(办水保〔2015〕139号)等技术规定。各省(自治区▯▯、直辖市)也制定或出台了地方性水土保持监测法规、管理制度和地方性技术标准或规定。

  上述法律法规▯、规范性文件和技术标准较好地规范了水土保持监测工作▯▯▯,起到了很好的作用,但存在顶层设计不够科学▯▯、体系不够完善、对象不够具体、内容不够完整、条文不够细化等问题,部分管理制度的内容或条文,已不能完全适应新时期水土保持监测全面、科学、精准、高效、规范管理的要求,急需进行补充、修订、完善。

  近年来,随着水土保持信息化工作的开展,其管理制度体系建设工作也相应得到推进,取得了一定的进展[6-8]▯▯。

  在管理制度方面,为加强全国水土保持监测网络和信息系统建设项目管理,2004年,水利部制定并印发了《全国水土保持监测网络和信息系统建设项目管理办法》。

  在技术标准方面▯,现行标准共有7个▯,涉及数据采集(分类编码)、数据存储、地图表达、系统建设等4个方面。数据采集类标准,主要包括《水土保持监测点代码》(SL452-2009)、《小流域划分及编码规范》(SL653—2013)、《水土保持遥感监测技术规范》(SL592—2012);数据存储类标准主要包括《水土保持数据表结构与标识符》(SL513—2011)、《水土保持元数据》(SL628—2013)▯▯▯;图示表达类标准主要是《水利水电工程制图标准 水土保持图》(SL73▯▯.6—2015)▯;系统建设类标准主要是《水土保持信息管理技术规程》(SL341—2006)。

  在技术规定方面,2011年制定了《省(自治区、直辖市)水土保持信息系统建设基本技术要求》,规定了信息采集、网络系统与信息传输、数据资源、应用支撑平台、业务应用、系统安全和标准规范体系等7个方面内容。

  由于水土保持信息化建设体现在监测评价、综合治理、监督检查等水土保持业务的方方面面,同时又涉及计算机技术的诸多领域,如网络安全▯▯、信息传输▯▯▯、数据处理、信息管理等。为避免信息传输不畅、业务协同程度低、结构不合理、标准不统一等问题,迫切需要按照水利信息化技术标准体系的总体要求▯▯,逐步制定并形成满足水土保持信息化建设要求、交叉度低▯▯▯、独立性强、普及度高的制度体系。

  管理制度体系建设必须适应新时期水土保持监测与信息化工作的发展需求▯,为水土保持工作全面高效开展提供有效保障和坚强支撑▯▯▯。必须具有前瞻性▯▯、科学性、全面性▯。要根据水土保持监测与信息化工作管理层次、管理对象、管理流程和管理要素等[9-11],秉着继承与开拓相结合的原则,开展水土保持监测与信息化管理制度体系建设▯▯▯。

  要逐步形成水利部、省级▯、地市级、县级,自上而下、一体化的,管理制度体系,为统一要求、上下协同、全面推进水土保持监测与信息化工作创造条件。尤其是水利部和省级▯,要做好全国和地方的顶层设计▯▯▯,完善从法律法规、部门或地方规章、规范性文件、技术标准或技术规定等不同层级的制度建设。国家层面制定的管理制度应具全局性▯▯、原则性和纲领性特征,可先以水利部规章或规范性文件等形式颁布施行,如制订水土保持监测管理办法▯▯,做好水土保持监测工作的顶层设计等▯。未来条件成熟后,可逐步将水土保持监测与信息化发展的新领域、新内容或新要求▯▯▯,纳入水土保持法律法规的修改内容中▯▯▯。地方各级制定的管理制度,应更具规范性、可操作性、地域性特征,尤其是省级可将地方对水土保持监测与信息化工作的具体要求,通过地方性法规等进行规范,地市级或县级可通过制定管理制度或细则▯▯▯,规范开展水土保持监测与信息化工作▯▯。

  水土保持监测管理对象包括业务综合管理(含机构与人员队伍建设等)、监测站点与网络建设、水土流失动态监测、水土保持重点监管、监测数据及其整汇编、监测成果管理、应急监测、监测技术体系、监测科学研究等。水土保持信息化包括监督管理信息化、综合治理管理信▯,息化、监测信息化、社会公众服务信息化等。要根据不同对象的管理特点,细化管理制度,有针对性地建设管理制度体系,使其覆盖水土保持监测与信息化全业务领域和工作对象▯。要善于并认真总结实践经验,对于一些新出现的业务领域或工作任务▯▯▯,要在工作中,逐步建立健全管理制度体系▯▯。对一时不能上升为法▯▯▯。律法规的,可先行出台规范性文件或部门规章进行约束与调整,对一时不能上升为技术标准的▯▯▯,可先行制定技术规定或技术细则进行规范,也可制定地方性技术标准▯▯、细则或技术要求▯,规范具体的监测与信息化技术行为,待条件成熟后,再逐步提升和规范。

  水土保持监测是运用多种技术对水土流失的成因、数量、强度▯▯、影响范围、危害及其防治成效进行的动态监测与评估。在监测建设管理方面,可分为监测规划设计、建设▯▯▯、验收、运行与维护管理等流程▯▯;对于监测站点或区域监测,可分为监测设计▯▯、观测与数据采集、数据整理分析、成果管理与应用▯、监测公告与发布;等流程。水土保持信息化是应用计算机▯▯、网络▯▯▯、地理信息▯、遥感等现代信息技术▯▯,实现水土保持行业管理现代化的过程,可分为信息分类▯、信息采集与更新▯▯、信息报送与发布、信息存储与维护、信息表达与应用等环节[3-4]。监测与信息化管理制度体系建设要细化不同管理对象及其管理流程▯▯?或环节▯▯▯,在全面贯彻执行上级管理制度的前提下,制定并完善相应管理细则或要求▯▯▯,涵括所有工作流程或环节,实施全流程管理▯▯▯。同时▯▯▯,要建立针对不同管理流程或环节的管理制度,并完善相应的质量控制要求。

  水土保持管理要素,依据不同分类标准,可分为自然要素和人类活动要素▯▯▯,或监测活动参与人和监测对象等▯▯。当前▯▯▯,水土保持监测管理的要素,一是规范监测行为人的活动▯▯,二是针对不同监测对象的具体监测内容或指标,如▯:区域监测的要素包括水土流失(包括类型、面积、强度与分布等)及其影响因子等;地面观测的要素,包括水蚀中的径流、泥沙▯▯▯,风蚀中的风蚀厚度、风蚀量,以及降雨、风速风向等气象因子等。水土保持信息化管理要素可分为信息数据▯▯、应用系统▯▯▯、信息硬件设施▯▯▯、传输网络、信息人员等▯▯。要从技术标准或技术要求等层面,规范监测与信息化工作建设内容与指标▯,明确管理要素▯▯,并从制度设计和建设的角度,针对具体的监测与信息化管理要素及其环节,制定技术细则与工作要求▯▯▯。

  按照新时期水土保持监测与信息化发展面临的管理新要求,全面贯彻落实《水利部关于加强水土保持监测工作的通知》《全国水土保持信息化工作2017—2018年实施计划》等文件要求。为保障各项重点工作科学有序开展,近期要完成如下主要工作(详见表1)。

  (1)管理制度▯。包括新增5项、修订1项。其中新增的《水土保持监测管理办法》▯,要从各级水土保持监测机构管理职责、监测站网管理、水土流失调查、水土流失动态监测、水土保持监管重点监测、监测成果整编与管理、监测信息化等方面▯,以规章或规范性文件形式,规范水土保持工作与活动。同时,根据新要求▯,完成《全国水土流失动态监测与公告项目管理办法(试行)》修订任务▯,包括动态监测对象、动态监测技术路线与方法、监测成果发布与管理等方面▯▯。之外▯,还需新增省级水土流失调查成果备案办法▯▯▯、监测成果报送和发布制度▯▯▯、水土保持监测成果管理办法、水土流失应急监测管理办法等制度▯,这些制度可单独制定▯,或先试行一段时间,也可作为相应条文,纳入《水土保▯!持监测管理办法》出台实施▯▯。

  (2)技术标准。包括修订3项▯、新增(或在编)3项。其中修订的技术标准有《水土保持遥感监测技术规范》(SL592—2012)、《水土保持监测技术规程》(SL277—2002)▯▯▯、《水土保持监测设施通用技术条件》(SL342—2006)▯▯。主要从增加内容或对象条文▯▯、修订不适用条文▯▯▯、调整完善条文,以及根据新技术新方法要求等,进行修订与完善。新增(或在编)的技术标准有《生产建设项目水土保持监测与评价规范》《水土保持监测资料整编规范》和《水土保持监测点径流泥沙自动监测技术标准》▯▯▯,其中《生产建设项目水土”保持监测与评价规范为国标》,规定了生产建设项目水土保持监测的重点对象、内容与指标、监测方法以及监测频次与成果要求等,现已通过水利部审查▯,报送住建部待批▯▯。《水土保持监测资料整编规范》属在编标准,主要从整编内容、整编方法▯▯、资料审查、资料汇编、成果存储与应用等方面,规范水土保持监测资料的整(汇)编技术行为。

  (3)技术规定。新增8项技术规定▯,包括《水土流失动态变化分析评价技术规定》《水土保持公报编制指南》《水土保持普查技术规定》《水土保持遥感监测重点区域确定指导意见》《水土保持重点工程监测与评价技术规定》《水土保持监测站点建设指导意见》《土壤水蚀量计算手册》《省级水土流失动态监测专项规划编制指导意见》。由于大部分技术规定是保障《水利部关于加强水土保持监测工作的通知》贯彻落实和工作开展的重要基础▯▯▯,因此,2017年内,要优先制定并出台《水土流失动态变化分析评价技术规定》《水土保持普查技术规定》《水土保持遥感监测重点区域确定指导意见》及《省级水土流失动态监测专项规划编制指导意见》。上述技术规定▯▯▯,待条件成熟后▯▯,可上升为技术标准,或纳入现行或后续修订的技术标准中。

  (1)管理制度▯。新增1项▯▯▯。按照新时期水土保持信息化工作要求,制定涵盖水土保持信息化建设管理全过程的《水土保持信息化建设与管理办法》,重点对水土保持信息化建设原则、职责分工(需求分析、数据审核)▯▯▯、系统实施、权限管理、成果管理▯、数据备份、运行维护▯▯、安全保障▯▯、绩效评“估等内容进行规定▯▯▯,全面保障水土保持信,息化建设与管理顺利实施和运行。

  (2)技术标准。包括新增2项▯,修订2项▯▯▯。新增数据采集类标准1项,即《水土保持信息分类及编码》▯▯▯,对土壤侵蚀、重点治理、监督管理等与水土保持相关的信息进行分类并编码,规定水土保持信息分类的基本框架▯。新增数据传输类标准《水土保持通信与交换规约》1项,规定水土保持信息传输格式、方式、流程、模式▯▯▯,以及信息的描述方式、交换格式、交换模型、交换流程。同时规定访问接口的基本架构、接口方式▯、访问工作流程。修订标准有《水土保持数据表结构与标识符》(SL513—2011)和《水土保持信息管理技术规程》(SL341—2006)▯▯,对信息分类、信息采集与更新▯▯、信息报送与发布▯、信息存储与维护等信息化工作的要求进行修改,增加数据使用、信息服务▯▯▯、信息共享等内容▯。对新增的水土保持数据的字段、标识、编号等内容进行修订及补充完善▯。

  (3)技术规定。新增3项▯▯。《生产建设项目水土保持监管重点监测技术规定》,重点规定区域生产建设项目和部批项目的资料收集、防治责任范围上图、合规性判断、外业核查、成果修正及数据入库等内容▯。《水土保持工程监管重点监测技术规定》,重点规定重点治理工程设计图及竣工图的上图、无人机与移动终端配合的外业核查及后评估等内容▯▯▯。《水土保持信息管理系统应用指南》,重点规定水土保持信息管理系统数据上报、审核、管理等流程,用于指导用户对水土保持信息管理系统的使用▯▯。

  水土保持是生态文明建设的重要内容▯▯,监测和信息化是水土保持工作的重要基础▯。要顺应新形势和新要求,加强并完善水土保持监测与信息化管理制度体系建设,保证中央生态文明建设决策部署落实▯▯,规范政府职能转变和强化行业管理,推动水土保持改革与全面发展。当前,要围绕水土保持监测与信息化重点工作,从法律法规▯▯▯、规章或规范性文件▯▯▯、技术标准▯▯▯、技术规定等层面,对现行管理制度体系进行补充完善,满足新时期水土保持监测与信息化工作全面、科学、精准▯▯▯、高效、规范管理的要!求。各级水行政主管部门要加强领导,明确时间节点,落实人员责任,按轻重缓急,加快并完善水土保持监测与信息化管理制度,形成水利部、省级▯、地(市)级、县级,自上而下▯▯▯、覆盖全面▯、设计科学、管理规范、一体化的制度体系,统一要求▯▯▯、上下协同、稳定推进全国水土保持监测与信息化工作。

  [1]蒲朝勇.推动水土保持监测与信息化工作的思路与要求[J].中国水土保持,2017(5)▯▯:1-4.

  [2]郭索彦▯▯,李智广,赵辉.我国水土保持监测制度体系建设现状与任务[J].中国水土保持科学▯▯▯,2011▯▯▯,9(6):22-26.

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  [4]郭索彦,李智广,赵院.全国水保监测网络与信息系统建设[J].中国水利▯▯,2003(11)▯▯:41-42.

  [5]李智广▯▯▯,郭索彦.全国水土保持监测网络的总体结构及管理制度[J].中国水土保持,2002(9)▯:22-24▯▯.

  [6]郭索彦.深入贯彻新水土保持法扎实推进水土保持监测与信息化工作[J]▯▯.中国水利,2011(12):67-69,84.

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